Die Anleitung zur risikobasierten Aufsicht ist eine Gratwanderung

Mit der Weisung W – 01/2025 hat die OAK BV in Ziffer 4 in allgemeiner Form eine risikoorientierte Aufsicht zur Norm gemacht. In der Mitteilung M – 01/2025 konkretisiert sie nun, was sie sich darunter vorstellt. Kern der Mitteilung ist ein Kennzahlensystem, das «die Grundlage für die systematische Beurteilung der Risiken und der finanziellen Stabilität der Einrichtung» bildet (Ziffer 4.2). Die OAK BV gibt dazu sehr genau Angaben, wie dieses Kennzahlensystem ihrer Meinung nach auszusehen hat.

Der Vorstoss der OAK BV ist auf mehreren Ebenen eine Gratwanderung. Zuerst stellt sich die grundsätzliche Frage, wieweit die Aufsichtsbehörden den Stiftungsrat zum Thema Risikosteuerung einschränken darf und soll. Diese Frage ist eng mit der Haftung und – wie immer bei Eingriffen – mit der Frage der Verhältnismässigkeit verbunden.

Zweitens stellt sich die Frage, wieweit die OAK BV gegenüber den Aufsichtsbehörden inhaltlich Vorgaben machen kann. Die Mitteilung der OAK BV ist als Empfehlung formuliert, Vorschriften hätten ihre Kompetenz überschritten. Dennoch setzt die OAK BV die Aufsichtsbehörden mit der Mitteilung unter Druck, dass sie jetzt entweder die Kennzahlen der OAK BV übernehmen oder ein eigenes vergleichbares System entwickeln.

Schliesslich – und dass soll hier etwas stärker beleuchtet werden – stellt sich die Frage, welche Bedeutung ein solches Kennzahlensystem haben soll und wie es inhaltlich spezifiziert wird.

Gemäss Weisung «wacht die Aufsichtsbehörde darüber, dass das oberste Organ das ihm zustehende Ermessen nicht überschreitet, unterschreitet oder missbraucht». Hierfür soll die Aufsichtsbehörde eine «interne» Gesamtbeurteilung vornehmen, mit der sie «bestehende und potenzielle Risiken» einschätzen kann.

Im Vordergrund dieser Risikoüberlegungen stehen die Anlagerisiken. Hier ist eine quantitative Abgrenzung des Ermessens des obersten Organs grundsätzlich nicht möglich. Pensionskassen haben – im Unterschied zu privaten Versicherungsgesellschaften – Rahmenbedingungen, die eine Unterdeckung zulassen. Eine mögliche Sanierung wird von der Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden vorgenommen, die auch gemeinsam über die Anlagerisiken entscheiden. Im Ergebnis sind Pensionskassen mit deutlich mehr Anlagerisiko ausgestattet als private Versicherungsgesellschaften – und generieren damit langfristig auch ein bis zwei Prozentpunkte mehr Rendite pro Jahr, also ca. 12-24 Mrd. Franken.

Es ist nicht möglich objektiv zu beurteilen, ob der aktuelle Risikograd der Pensionskassen im Allgemeinen angemessen oder vielleicht auch höher sein könnte. Der OECD-Ländervergleich der Pensionfunds zeigt durchschnittliche Aktienquoten von 0 bis 90%.

So ist es denn auch nicht möglich, einen objektiv korrekten Verankerungspunkt für das passende Anlagerisiko einer durchschnittlichen Schweizer Pensionskasse zu bestimmen, an dem dann alle Pensionskassen individuell mit diesen neuen Kennzahlen gemessen werden. Ein Kennzahlensystem muss aber interpretiert sein. Die Aufsichtsbehörden werden deshalb ihre Einordnung automatisch am aktuell üblichen Anlagerisiko in der Schweiz ausrichten. Ist das der richtige Massstab oder könnten nicht alle mehr Anlagerisiken eingehen? Wenn die Aufsichtsbehörden ihre eigene Sichtweise durchzusetzen versuchen, dann kann das dazu führen, dass die Anlagestrategien der Pensionskassen sich an diese Kennzahlen anpassen – und so ein systemisches Risiko entsteht. Insofern tut die Aufsichtsbehörde gut daran, ein Kennzahlensystem (weiterhin) nur als Filter zur Aussonderung von extremen Fällen für einen niederschwelligen Dialog zu verstehen und daraus keinen Regulierungstanker zu bauen.

Ein Blick in den Maschinenraum offenbart auch technische Schwächen im von der OAK BV empfohlenen Kennzahlensystem. Das Endergebnis «Risikofähigkeit nach Stresstest» ist zusammengesetzt zwischen strukturellen Elementen, finanziellen Elementen und potenziellem Anlagerisiko. Abgesehen davon, dass die Gewichtung dieser Elemente grundsätzlich anders beurteilt werden könnte, offenbaren sich auch konzeptionelle Schwächen: Die finanzielle Komponente ist direkt vom (ökonomischen) Deckungsgrad abhängig, solange dieser nicht in Unterdeckung ist. D.h. die Risikofähigkeit soll bei hohem Deckungsgrad von dessen Höhe abhängig sein, bei tiefem Deckungsgrad aber nicht. Eine ökonomische Erklärung gibt es dafür nicht. Man wollte wohl vermeiden, dass bei tiefem Deckungsgrad gemäss Kennzahl gar keine Risikofähigkeit mehr vorhanden und somit auch keine Aktienquote mehr möglich ist.

In diese anlagepolitische Richtung geht auch das «zyklische Adjustieren». Auch hier hat man, um prozyklisches Agieren (nach einem Crash Aktien verkaufen und in einem Boom kaufen) zu vermeiden, eine Komponente eingefügt, die den Deckungsgradeinfluss ein Jahr verzögert. Ein aufgrund eines Crashs stark gesunkener Deckungsgrad im ersten Jahr wird damit aus Risikosicht weniger problematisch eingestuft als ein bereits wieder leicht angestiegener Deckungsgrad im Folgejahr. Das ist aus Risikosicht absurd aber die Folge der anlagepolitisch motivierten Verzögerung.

Ein internes Risko-Filtersystem braucht eigentlich keine solche Vorwegnahme von anlagepolitischen Entscheiden. Warum macht es die OAK BV in diesen Kennzahlen trotzdem? Geht sie davon aus, dass die Vorsorgeeinrichtungen über den Druck der Aufsichtsbehörden eine Risikosteuerung gemäss ihren Kennzahlen vornehmen werden? Es ist zu hoffen, dass sich die Aufsichtsbehörden und Stiftungsräte nicht dazu verleiten lassen. Die Nagelprobe erfolgt nach dem nächsten Börsencrash.